Élaborer une loi, c’est construire des règles communes, qui doivent être respectées par l’ensemble des citoyens. Pour l’écrire, le législateur doit avoir connaissance de ses incidences, la loi organique du 15 avril 2009 oblige maintenant le Gouvernement à joindre une étude d’impact à la plupart de ses projets de loi.
L’évaluation est une pratique encore mal structurée en France alors qu’elle beaucoup plus développée dans les pays Anglo-Saxon ; On a vu que l’étude d’impact de la loi Notre sur les fusions de régions était totalement farfelue ; l’étude d’impact sur les retraites a été très critiquée
Ce n’est que sous le Gouvernement Rocard, que la traduction politique de ce concept a trouvé diverses expressions : la parution de la circulaire du 23 février 1989 faisant de la démarche évaluative l’un des quatre grands axes du « renouveau du service public ».
Cette évaluation préalable, qui peut faire appel à des contributions citoyennes, doit :
· montrer en quoi un projet de loi est utile ;
· anticiper ses conséquences économiques, sociales, environnementales, etc. ;
· préciser ce qui changera dans la législation en cours ;
· expliciter ses modalités d’application ;
· examiner certains enjeux liés à l’égalité entre les femmes et les hommes, au handicap et à la jeunesse.
Ce dispositif, malgré une procédure précise, ne donne pas pleinement satisfaction pour diverses raisons : il apparaît trop souvent comme un plaidoyer pro domo du projet de loi, se révèle incomplet si ce projet est profondément amendé, tient peu compte des contributions du public, etc.
Face à ces constats, la Délégation à la Prospective et à l’évaluation des politiques publiques (DPEPP) du CESE a émis dans une récente étude plusieurs pistes d’amélioration afin de faire des études d’impact un outil incontournable pour améliorer la qualité des lois et renforcer l’évaluation des politiques publiques.
· Concernant la dimension évaluative, l’objectif est de favoriser une rédaction et une expertise plurielles impliquant l’ensemble des administrations, experts, représentants de la société civile, coordonnée par un Secrétariat Général du Gouvernement « élargi ».
· Il est proposé une autre piste qui consiste à faire de l’évaluation préalable un élément de la démocratie participative en facilitant l’accès du public aux plateformes en ligne et en encourageant l’exploitation de leurs contributions.
· L’étude d’impact pourrait aussi devenir le point de départ d’un cycle vertueux de l’évaluation continue des actions publiques notamment pour prendre en compte les changements induits par l’application d’une loi.
· Afin de « mieux légiférer », un temps minimal d’un mois pourrait être exigé pour la rédaction des études d’impact en amont du dépôt du projet de loi devant le Conseil d’Etat. De même, laisser au Parlement un délai suffisant pour un examen approfondi du dossier législatif nous parait souhaitable.
· Les autres pistes ont pour ambition de développer la culture de l’évaluation et la formation des parties prenantes. Étendre le champ d’application des études d’impact aux amendements substantiels ainsi qu’aux ordonnances et propositions de loi pourrait être aussi
· l’avis du CESE ou d’organismes consultatifs indépendants devrait être sollicité afin d’enrichir l’évaluation préalable d’un projet législatif.
Du point de vue légistique (science de la législation), les études d’impact sont un excellent dispositif pour évaluer préalablement les conséquences d’un projet de loi, éclairer les citoyens et le Parlement sur les intentions du Gouvernement, et améliorer la qualité des lois. On a encore beaucoup de progrès à faire !
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